L’End of waste che verrà: il punto sul recupero dei rifiuti dopo 21 mesi di crisi

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End of Waste ovvero rifiuti che cessano di essere tali per tornare a essere reimpiegati come materie prime nei processi produttivi. Materiali di scarto che riconquistano la qualifica di “bene” e quindi valore economico e sociale. Senza questo presupposto non può esservi una vera economia circolare: eppure, sulla soglia degli anni Venti del Terzo millennio, siamo ancora lontani dall’aver risolto tutte le questioni per far sì che non esistano più rifiuti ma soltanto materiali. Dopo 21 mesi di cambiamenti, la crisi del mercato del recupero si appresta a essere risolta, ma molto resta ancora da fare.
Ripercorriamo i principali fatti del 2018 e del 2019 relativamente alla disciplina end of waste, per capire se e che cosa è cambiato in questi mesi critici, e che cosa ci aspetta nel nuovo anno.

 

L’inizio della crisi: la sentenza 1229/2018 del Consiglio di Stato

Come sappiamo, la sentenza del Consiglio di Stato n° 1229 del 28 febbraio 2018 rappresenta uno spartiacque nella disciplina nazionale end of waste, determinando l’inizio di una vera e propria crisi.
Prima di questa, in assenza di una disciplina specifica europea o nazionale, le procedure per il recupero dei rifiuti venivano autorizzate “caso per caso” dalle Regioni attraverso le autorizzazioni ordinarie o le AIA. Così era infatti stato interpretato l’art. 6 della Direttiva 2008/98/CE, il quale delega ai singoli Stati la facoltà di legiferare in materia in assenza di regolamenti europei o nazionali specifici: lettura confermata dalla Nota del Ministero dell’Ambiente n° 10045 del 1° luglio 2016.
È proprio in merito a questa pronuncia ministeriale, che il Consiglio di Stato è intervenuto dichiarandola in aperto contrasto con il dettato europeo.Con la sentenza n° 1229 del 28 febbraio 2018 ha ribadito che solo lo Stato può valutare i criteri di applicazione specifici dell’end of waste: le organizzazioni interne ad esso, quali le Regioni, non possono avere competenze sussidiarie o concorrenti al Ministero dell’Ambiente e dunque non hanno il potere di “declassificare” i rifiuti.

 

Houston, abbiamo un problema: la sentenza del 28 marzo 2019 della Corte di Giustizia europea

Il contenzioso tra Consiglio di Stato e Ministero dell’Ambiente mette in evidenza la principale problematica della disciplina: sin dalla formulazione europea, complice la diffusa mancanza di normative specifiche, non è chiaro chi possa definire i criteri in base ai quali passare dalla teoria alla pratica.
Con la sentenza del 28 marzo 2019, che si esprime sulla questione specifica di un recupero di gessi di defecazione in agricoltura avvenuta nel lodigiano, è la stessa Corte di Giustizia europea ad ammettere come l’art. 6 della Direttiva 2008/98/CE rappresenti una “possibile criticità” per la disciplina end of waste. Per superare momentaneamente tale impasse e garantire la tutela della salute umana e dell’ambiente, la Corte ribadisce la necessità di rispettare le condizioni elencate dall’art. 6 c. 1 della Direttiva come recepite dall’art. 184-ter del D.Lgs. 152/2006, riservando agli Stati la possibilità di non intervenire sulla declassificazione dei rifiuti in caso di forti incertezze.

 

Ritorno al passato remoto: il decreto sblocca cantieri

L’art. 19 del D.L. 18 aprile 2019 n° 32, il cosiddetto “decreto sblocca cantieri” perché varato in un contesto emergenziale quale appunto la necessità di accelerare i lavori infrastrutturali in seguito a eventi sismici, convertito dalla L. 55 del 14 giugno 2019, cerca di mettere ordine anche nella disciplina end of waste dopo la sospensione dei rinnovi e delle nuove autorizzazioni al recupero dei rifiuti in seguito alla sentenza n° 1229/2018 del Consiglio di Stato.
Il decreto sblocca cantieri riporta lo stato dell’arte indietro di venti anni, vietando qualsiasi attività di recupero non contemplata dal D.M. 5 febbraio 1998. Un atto mirato a fare ordine prima di procedere a nuovi regolamenti, ma che di fatto dà il colpo di grazia a un mercato già in crisi, imponendo un duro stop al raggiungimento degli obiettivi europei di economia circolare.

 

Si salvino le autorizzazioni: la Legge di delegazione europea

Dopo appena un mese si interviene di nuovo sulla questione: bloccare le autorizzazioni significa bloccare gli impianti e in breve tempo la situazione si fa insostenibile. A fine luglio, con l’emendamento 15.28 alla Legge di delegazione europea, che contiene il recepimento della Direttiva 2018/851/UE sull’ “economia circolare”, si fanno salve le autorizzazioni al recupero dei rifiuti in essere alla data di entrata in vigore della futura disciplina, consentendone il rinnovo.
Negli stessi giorni, 56 associazioni di industriali e operatori ambientali chiedono al Governo una modifica immediata all’art. 184-ter del D.Lgs. 152/2006 affinché si anticipino i tempi “naturali” del recepimento della Direttiva: il decreto sblocca cantieri ha determinato uno stallo insostenibile ed è necessario agire subito. Richiedono inoltre che sia definitivamente riconosciuta la facoltà per le autorità preposte al rilascio delle autorizzazioni sui rifiuti di provvedere “caso per caso” in assenza di regolamenti specifici end of waste.

 

Verso una disciplina nazionale: l’indagine alla Camera

L’estate 2019 è particolarmente “calda” per l’end of waste: sempre in luglio, si indice un’indagine conoscitiva della materia end of waste alla Camera da avviare a settembre, per fare il punto sullo stato attuale delle attività istruttorie sulla base delle quali dovranno essere emanati i tanto attesi decreti specifici sulla cessazione della qualifica di rifiuto relativamente a una serie di materiali.
L’audit coinvolge gli enti responsabili del rilascio delle autorizzazioni, gli istituti di ricerca, le associazioni e i consorzi che operano nel trattamento dei rifiuti, le istituzioni nazionali e locali: si mobilita l’intero settore anche al fine di individuare e incentivare le più moderne tecniche di recupero dei rifiuti, per raggiungere gli obiettivi europei di economia circolare.

 

Via libera alle autorizzazioni regionali: il decreto crisi aziendali

È ancora una volta all’interno di un contesto “emergenziale” quale quello del D.L. “crisi aziendali”, che si interviene sulla disciplina end of waste. A ottobre 2019 si affronta, definitivamente, la questione più cruciale: un emendamento al testo stabilisce che, in mancanza di criteri specifici, le autorizzazioni potranno essere rilasciate o rinnovate dalle Regioni.
Si tratta di una svolta storica nella contesto nazionale, che scioglie il dibattito e le incertezze generate dalla celebre sentenza del Consiglio di Stato. Il Ministero dell’Ambiente si riserva il compito della verifica e del controllo sui singoli processi di recupero, ma apre finalmente agli enti locali la possibilità di sbloccare il settore del recupero dei rifiuti stabilendone tempi e modalità.

 

L’end of waste che verrà: il nuovo art.184-ter D.Lgs. 152/2006

Sulla Gazzetta Ufficiale del 2 novembre 2019 n° 257 viene pubblicata la L. 129/2019 di conversione al D.L. 101/2019 “crisi aziendali”: con l’art. 14-bis del decreto si modifica l’art. 184-ter del D.Lgs. 152/2006 in modo tale da superare definitivamente l’impasse venutasi a creare dalla sentenza n° 1229/2018 e dal D.L. “sblocca cantieri”.

Queste le novità più rilevanti:

  • Vengono ridefinite le condizioni in base alle quali un rifiuto può cessare di essere tale (c. 1): se prima si ammetteva il recupero di un materiale “comunemente utilizzato per scopi specifici”, adesso ciò che si ottiene dal recupero deve essere “destinata/o a essere utilizzata/o per scopi specifici”. L’eliminazione dell’avverbio comunemente vuole scongiurare che il testo venga interpretato in modo restrittivo, impedendo il nascere di forme innovative di end of waste.
  • Viene ripristinata la distinzione tra autorizzazioni semplificate e ordinarie. Di conseguenza, se mancano regolamenti specifici comunitari o nazionali, le autorizzazioni possono essere rilasciate:
    1. Rispettando le condizioni di cui all’ 6 par. 1 della Direttiva 2008/98/CE, come modificato dalla Direttiva 2018/851/UE;
    2. Sulla base di criteri specifici definiti nei procedimenti autorizzativi “caso per caso”.
  • Sulla base dell’art. 6 della Direttiva 2008/98/CE si introducono cinque “criteri dettagliati” (c. 3) che le autorità competenti dovranno considerare in fase di definizione delle singole autorizzazioni:
    1. Materiali di rifiuto in entrata ammissibili ai fini dell’operazione di recupero;
    2. Processi e tecniche di trattamento consentiti;
    3. Criteri di qualità per i materiali di cui è cessata la qualifica di rifiuto ottenuti dall’operazione di recupero in linea con le norme di prodotti applicabili, compresi i valori limite per le sostanza inquinanti, se necessario;
    4. Requisiti affinché i sistemi di gestione dimostrino il rispetto dei criteri relativi alla cessazione della qualifica di rifiuto, compresi il controllo della qualità, l’automonitoraggio e l’accreditamento, se del caso;
    5. Un requisito relativo alla dichiarazione di conformità.

Per valutare l’effettiva efficacia di queste novità, dovremo attendere le prime applicazioni sul campo.
Siamo tornati alle condizioni precedenti la sentenza n° 1229/2018 del Consiglio di Stato: dopo 21 mesi di stallo, il mercato italiano del recupero può finalmente ripartire.

 

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